Oser la confiance

Intervention sur la production de logement au regard du foncier
Association des juristes des collectivités locales
Séminaire des 12, 13 et 14 novembre 2008
Trois Ilets

Thème : L’importance de l’acquisition foncière dans la production de logements
Ou les moyens pour les collectivités communales d’améliorer l’attribution de logements sociaux sur leur territoire

Avant propos

La problématique du logement au sein des collectivités locales, à la Martinique et dans les DOM, étant essentiellement liée au besoin en relogement de familles socialement démunies, c’est cette catégorie qui prédominera dans notre propos, au regard des moyens mobilisés.

Cependant, notre discussion sur l’importance du foncier s’applique également à la production de logements en général. D’ailleurs, les oppositions faites entre logement social, logement intermédiaire ou logement des plus aisés, ne sont pas toujours justes car la politique du logement est un tout destiné à satisfaire une population dans sa globalité. Il n’est pas rare en effet que la production de logements intermédiaires soutenue par une collectivité locale, par exemple, libère (à condition au préalable de bien définir les cibles) des logements jusqu’alors détenus dans le parc social par des familles plus aisées.

Mais apparaît la nécessité de bien définir la cible. Cela implique une bonne connaissance de l’occupation du logement social en HLM. Or, certains quartiers, en raison de leur classement en zone d’urbanisation sensible (Dillon et Floréal), échappent au diagnostic. Ces locataires ne sont pas soumis à la loi n°96-162 du 4 mars 1996 relative à l’obligation de présenter chaque année leur déclaration de revenu pour le calcul du surloyer. La loi du 23 décembre 1986 avait préalablement instauré une possibilité pour les organismes HLM de demander un supplément de loyer. La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l’exclusion avait augmenté le seuil facultatif d’application du supplément de loyer. Le seuil d’application automatique a également été relevé par la loi du 13 décembre 2000 dite loi SRU. Nous perdons d’une main ce que nous gagnons de l’autre.

Ne soyez pas étonnés que, dans ce cas, les gens parlent d’injustice. De locataires aux revenus très importants qui louent des appartements à moins de 50 € mensuel par exemple.

Préambule

Certains acteurs ont fixé un objectif de 12 000 à 15 000 logements à produire en 10 ans. On peut valablement s’interroger sur la mesure de cette ambition quand on sait que la demande de logements est évaluée à 8.400 par le serveur de numérotation unique, pour tout le département.

Les collectivités communales sont prudentes car, en augmentant leur population, elles peuvent se retrouver face à des problèmes de sous équipement, sans que leur dotation n’augmente en proportion. Surtout si la population nouvelle est très sociale, démunie et souvent exonérée de taxes locales.

Une analyse plus fine des attributions montre que les HLM ont de plus en plus de mal à faire rentrer dans leur parc des familles dont les besoins en relogement sont réels mais qui n’arrivent pas à satisfaire les critères d’entrée dans les logements sociaux au regard du coût des loyers sur les nouveaux programmes (400 à 450 € pour un F3 ou 550 € pour un F4), même en leur appliquant l’allocation logement versée par la Caf.

Contrairement au parc privé, qui n’a cessé de croître (2000 à 2500 logements par an), en grande partie dopé par les effets de la défiscalisation, le logement social n’a cessé de diminuer depuis 1998. Sept cent (700) logements financés en 2002 et moins de 200 en 2008. Ce qui a conduit les élus en 2006 à interpeller le gouvernement sur la nécessité de relancer la production de logements social en Martinique.

Une situation qui contraste avec celle des autres départements d’outre mer. En effet, la Guadeloupe produit encore 1700 logements par an et 600 en Guyane

Beaucoup d’élus et spécialistes pensent que la raréfaction du foncier et notamment d’un foncier aménagé y est pour quelque chose. S’il y a dans cette logique une part de vérité. Nous verrons que l’on peut produire du logement sans l’achat de foncier supplémentaire même si l’acquisition des terrains est une donnée incontournable.

Osons donc nous projeter dans une réflexion innovante et nous dire que l’absence de foncier n’est pas le seul mal dont souffre la production de logement à la Martinique. D’ailleurs, les promoteurs privés achètent les terrains, malgré des coûts en expansion. Et si le réel problème était celui de la capacité d’adaptation des structures de production à l’augmentation de la demande locative. C’est cette démarche qui ponctuera en final notre exposé.

I – L’achat du foncier n’est pas indispensable à la production de logements

A) – La mobilisation de la vacance

Selon les données de l’Insée, il existait à la Martinique 18.743 vacants en 1999. Rappelons qu’une définition communément admise considère « qu’un logement est déclaré vacant s’il est inoccupé au moment du recensement et en situation d’être proposé à la vente ou à la location, en attente d’occupation ou gardé volontairement vacant par son propriétaire ». Ce chiffre est plus que le double de la demande locative sociale actuellement estimée à 8.400 demandeurs enregistrés par le serveur du fichier de numérotation unique.

Certaines communes ont évalué l’importance de la vacance sur leur territoire pour tenter de prendre des dispositions. Elle serait de 11 % sur l’agglomération du centre et de 12 % sur l’ensemble du département. A titre de comparaison, la vacance est de 13% en Guadeloupe, 10% en Guyane mais seulement de 7 % en France.

Les études OPAH ou les procédures d’abandon manifeste sont les meilleurs moyens pour détecter la vacance. Mais à ce jour, les données sont éparses et ne permettent pas une intervention ciblée et globale. Fort de France posséderait à elle seule 4.800 logements vacants (données 1999) contre 2930 en 1990 et le Lamentin 1360.

Par ailleurs, il y a lieu de déterminer les causes réelles de la vacance qui sont diverses. En effet, elles peuvent être le résultat d’un problème de succession mais peuvent également être liées à la nature de l’occupation immobilière. Certains appartements du centre ville déclarés vacants sont en effet utilisés par les commerçants comme lieux de stockage.

Si la récupération des logements vacants par les communes les dispense d’acquérir du foncier, elle pose cependant le problème du coût des travaux de remise en état de ces logements, de la mise en conformité vis-à-vis des normes nouvelles de sécurité et de la gestion des loyers.

B) L’amélioration des logements existants

L’amélioration de l’Habitat est une autre manière d’influer à la baisse, en partie, sur le nombre de demandeurs de logements, sans acquérir du foncier. Deux cas se présentent :

- Dans le cadre des LES, la production de logements supplémentaires est toujours possible. Tout en maintenant les propriétaires occupants en place, nous leur proposons de construire des appartements à l’étage en faveur de leurs enfants. Ainsi nous faisons d’une maison vétuste à simple niveau un « LES en collectif ». Une procédure complexe mais déjà expérimentée avec succès à Terres Sainville et ailleurs. Seulement 130 LES ont été construits en 2007 contre 157 en 2006. En 2001 et 2002, la Martinique construisait respectivement 276 et 250 LES.

- L’Aide à l’Amélioration de l’Habitat (AAH) permet de maintenir les propriétaires en place grâce aux travaux de réhabilitation des logements vétuste ou insalubres. Ce secteur représente un poids considérable à la Martinique : 878 logements financés en 2007 pour un financement de 21.448.766 €. Près de 1500 demandes sont enregistrées par an. Cela induit 2500 emplois directs, 1500 emplois indirects pour 400 entreprises. En 2004 la dotation LBU au titre de l’AAH était de 34 M€ pour 221 logements réhabilités.

- Dans le cadre des fonds versés en faveur des propriétaires bailleurs par l’Anah, dont la mission est de promouvoir le développement et la qualité du parc de logements privé, en vertu de l’article L321-1 du CCH, il est possible de mettre sur le marché immobilier des logements sans achat de foncier. En Martinique, l’Anah a financé 51 logements en 1997, 135 en 2001, 168 en 2004 et 309 en 2007. Les crédits engagés par l’Anah en 2007 sont de 6.067.895 €.

- La réhabilitation de la copropriété collective représente en 2003/2004 300 co-propriétés soit 12 000 logements dans le secteur privé et 24 000 logements sociaux appartenant aux sociétés HLM.

Mais pour être certain que l’occupant d’une maison insalubre accepte de rester dans son logement, il faut intervenir non seulement sur le logement mais aussi sur l’environnement.

C) La cession aux HLM et aux promoteurs du patrimoine communal

Les collectivités locales ont, par le passé, souvent cédé gratuitement aux sociétés HLM des terrains de leur patrimoine en compensation de l’attribution de logements supplémentaires.

En raison des contraintes juridiques et budgétaires, les collectivités locales préfèrent vendre leur terrain et récupérer des logements en vertu de la répartition définie par les contingentements.

Nous constatons toutefois que la cession à titre onéreux rend les sociétés HLM plus prudentes quant à la qualité des terrains cédés par les communes car n’hésitant pas à faire des simulations financières très précises, voire à rejeter certaines offres foncières en raison, notamment de la nature du sous sol.

La crise du logement est si importante que l’Etat s’y est mis et propose aujourd’hui aux bailleurs sociaux, après évaluation de son patrimoine, la cession de terrains non occupés.

II – L’acquisition du foncier est cependant nécessaire à la production de logements

A) – Les outils de l’acquisition

1)- Les outils traditionnels
Les communes ont acquis depuis 1987 pas moins de 277 ha et ont contribué à la réalisation de 3500 logements sociaux. La question est de savoir pourquoi cette action, possible à une époque, ne le serait plus alors que les fonds ne manquent pas ? Les collectivités locales ne se serait-elles pas dispersées dans la prise en main de leur responsabilité ? Je veux dire qu’il y a une multitude de petites dépenses non obligatoires supportées sur le budget des communes.

2)- Les Sociétés d’économie mixte
Les SEM peuvent se voir déléguer, dans le cadre de leur opération d’aménagement, une compétence en matière d’acquisition, de préemption ou d’expropriation.

3)- Cet éternel opérateur foncier
La complexité des procédures et l’absence de moyens techniques et financiers ont amené les élus et les représentants de l’Etat à imaginer la création d’un outil spécifique d’acquisition et de portage du foncier. Entre temps, il a été décidé de combler ce déficit d’opérateurs par une démarche pragmatique d’aide à la programmation.

En dehors du FRAFU, institué par la loi d’orientation pour l’outre mer du 13/12/2000 et le décret du 29 avril 2002, pour l’aide à l’équipement des terrains et des acquisitions foncières, il a été décidé de mettre en place une SEM foncière afin de palier à la carence des terrains en équipement primaire, compte tenu des besoins et des potentiels identifiés.

Cependant, cela fait déjà plus de 10 ans que l’on attend l’arrivée de cet outil providentiel appelé « SEM Foncière », malgré l’accord des deux assemblées régionales et départementales.

B) Les procédures d’acquisition

1)- Les acquisitions amiables
C’est une démarche volontaire et consentante entre une collectivité publique et un propriétaire privé qui obéissent aux règles générales du droit civil. Dans les collectivités locales, les négociations sont menées par les représentants des services. Pour l’Etat, c’est le service des domaines qui mène les négociations. Mais une collectivité locale peut demander au service des domaines de le représenter. Les négociations amiables supposent :

- l’accord des propriétaires sur le principe de la vente et sur le prix
- la consultation du service des domaines au-delà d’un seuil


2)- Le droit de préemption urbain

Issu de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre des principes d’aménagement, le droit de préemption urbain est un instrument foncier institué pour permettre la réalisation par les collectivités locales ou leur délégataires, dans un but d’intérêt général, des actions ou des opérations d’aménagement.

C’est la faculté accordée à une collectivité publique ou à un organisme délégué, d’acquérir par priorité, dans certaines zones préalablement définies, les biens mis en vente, en vue de réaliser des opérations d’intérêt général. Ces opérations ont pour objet :

- de mettre en œuvre une politique locale de l’habitat
- organiser le maintien ou l’extension ou l’accueil d’activités économiques
- favoriser le développement des loisirs et du tourisme
- réaliser des équipements collectifs
- Lutter contre l’insalubrité
- Sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine

3)- Le droit d’expropriation
L’expropriation est une procédure d’acquisition exorbitante du droit commun qui ne peut être engagée que par des collectivités publiques, des établissements publics ou des organismes limitativement énumérées par la loi et qui poursuivent un but d’utilité publique.

L’expropriation ne peut aboutir qu’après une procédure très complexe et le versement à la personne expropriée d’une juste et préalable indemnité.

Les collectivités locales, notamment communales, sont très réticentes à déposséder les propriétaires privés en activité de leur bien, à moins qu’elles poursuivent une opération d’aménagement, de résorption de l’habitat insalubre ou d’équipement indispensable à ladite collectivité.

III- L’absence de foncier ou de foncier aménagé n’est pas le seul frein à la production de logements

Nous avons bien noté la nécessité d’avoir du foncier pour produire des logements. Cependant, ce n’est pas l’élément essentiel. Il faut également pouvoir disposer de volume constructible et de moyens financiers importants. Mais il faut surtout afficher une volonté indéniable de mobilisation des ressources dont dispose les collectivités locales, jusqu’à pouvoir innover et proposer la rénovation des structures et des procédures.

A)- La nécessité de dégager du volume constructible

Produire du logement nécessite au préalable une meilleure cohésion entre les différents documents d’urbanisme et les schémas d’aménagement au sein des différentes collectivités.

Il faut que les PLU soient arrêtés et votés par les communes en concertation avec le SCOT qui est censé définir et indiquer aux communes les grandes orientations. Comment encore prendre en compte les orientations définies par le PLH et les traduire en terme d’urbanisme réglementaire quand certains programmes locaux de construction évitent la densification.

Il y a parfois une contradiction dans ces documents à vouloir augmenter le volume de logements et à refuser toute idée de densification. Car il ne s’agit pas davantage de densification que de recomposer l’espace pour un meilleur épanouissement des hommes.

B)- Des fonds invisibles

C’est un peu par provocation que nous parlons de fonds invisibles. A interpréter dans un sens ou dans l’autre selon l’endroit où l’on se place. Du côté des donateurs ou des utilisateurs. Du coté de l’Etat ou des collectivités. C’est toujours trop ou pas assez. Pourtant la Martinique bénéficie de crédits très importants. Ce sont les projets qui manquent. Rappelez vous les comparaisons en terme de production avec la Guadeloupe et la Guyane.

En million € 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

LBU 40.43 40.14 33.18 39.20 44.50 39.28 27.44 37.34 41.64 38.20
ANAH 1.13 1.25 1.65 1.91 1.90 1.63 2.9 4.00 3.80 6.07
RHI 2.56 3.37 0.38 0.47 8.78 1.20 2.00 3.50 5.30 4.97
Total 47.46 48.12 40.63 44.61 55.18 42.11 32.34 44.84 50.74 49.24

Source DDE – CDH

Contrairement à ce que l’on prétend, il y a beaucoup d’argents injectés dans la production du logement, mais il y a nécessité d’harmoniser et de mutualiser les fonds versés entre collectivités locales pour éviter les concurrences néfastes à la production de logements.

Pour une meilleure dignité des familles, il serait peut-être nécessaire de réfléchir sur une réorientation des aides à la personne. Mieux vaut en effet diminuer le coût des loyers que d’augmenter le volume de l’allocation logement qui finit par réduire le locataire à l’état d’assisté même si nous reconnaissant par ailleurs son utilité dans la solvabilité des ménages.

Par ailleurs, viennent compléter les fonds de l’Etat, ceux des collectivités locales, en dehors de ce qui est prévu au titre du FRAFU :

- départementales au titre du programme de logement des personnes les plus défavorisées,

- de l’ADI (1.6 M€ en 2002 pour les LLTS, 4 M€ la même année en faveur de l’AAH et 6.2 M€ en 2003)

- régionales pour la participation, depuis 1998, en faveur du logement des plus démunies avec un dispositif d’allègement des loyers de 1500 € à 12 000 € par logement. C’est au total 4.500.000 € que verse la région chaque année aux sociétés HLM.

De surcroît, le conseil général et les villes viennent garantir les emprunts des sociétés HLM à hauteur respective de 70 % et 30 %, ce qui leur donne droit de bénéficier d’un contingent de 20 % des logements construits en vertu de la réglementation. A noter, à titre d’exemple, que le montant total des garanties d’emprunt des bailleurs sociaux par la ville de Fort de France représente en 2007/2008 la somme de 151.560.272 €. Somme importante.



Collectivités 2003 2004 2005 2006 2007

Etat 41.25 37.25 36.78 32.66 39.10
Région 1.80 2.40 1.90 1.60 2.50
Département 5.95 3.47 3.30 3.41 2.31
Adi 4.65 3.33 3.57 2.89
Caf 3.97 2.93 2.55 2.90 2.87
Total (en M€) 57.61 49.38 46.20 43.46 44.23

Source DDE- CDH 2007

Pourtant, tout le monde s’accorde à dire que le système ne fonctionne pas. C’est peut-être que le mal est ailleurs.

C)- D’où l’idée d’adapter les structures aux besoins

Les sociétés HLM sont au nombre de trois (3) à la Martinique. Elles totalisent chacune 8 000 logements environ. En allant sur leur site, on aperçoit encore de nombreux projets à réaliser.

Construire coûte cher. Les deux dernières sociétés HLM construites (la SEMAFF et SAGLIM) ont disparu face aux difficultés financières à mobiliser pour la construction de leur programme. Une des raison qui explique leur disparition c’est qu’elles n’avaient pas suffisamment de trésorerie pour soutenir un rythme de construction. Mais ce n’est pas la seule raison. La SEMAFF, après avoir cédé des terrains qu’elle ne cessait de porter financièrement, a fini par céder les 234 logements sociaux réalisés de 2000 à 2004. Aussi, est-elle revenue à ses premières missions.

Alors, sans entrer dans le détail des données comptables et financières, l’on peut valablement se poser la question de savoir si nos sociétés HLM, avec 8 000 logements à gérer chacune, n’ont pas atteint un palier d’équilibre ? Peuvent-elles encore facilement intégrer 1000 à 4000 logements de plus dans leur patrimoine, sans remettre en cause l’organisation actuelle de leur société avec l’obligation de recruter du personnel supplémentaire ? D’autant qu’elles sont de plus en plus obligées de s’investir dans l’accompagnement social de leur locataire, compte tenu des tensions sociales qui règnent aujourd’hui dans certaines résidences du parc HLM. Les différentes lois en faveur de la mixité sociale, du surloyer et de la lutte pour le logement des personnes les plus défavorisées ont conduit les bailleurs sociaux à évoluer vers de nouveaux métiers liés à l’accompagnement social des familles. Une politique qui coûte et mobilise beaucoup d’énergies.

Conclusion

Bien des responsables se montreront sceptiques. Mais la question reste ouverte. Elle a son importance au regard de notre exposé. A entendre certains parler de pactoles des sociétés HLM. A voir la concentration de ces sociétés dans la gestion des conflits entre locataires et leur volonté à éviter toute forme de dégradation dans leur parc, on peut valablement se poser la question de la capacité à se mobiliser sur des nouveaux programmes sachant que la loi DALO ne rend pas solvable des demandeurs aux revenus de plus en plus incertains, compte tenu du coût des loyers que l’allocation logement n’arrive presque plus à compenser.

Jean-Luc DANGLADES
Diplômé en DEA de droit Public
Le 24 novembre 2008.